应由特首依法宣告违反宪制性誓言立会议员丧失资格

2020-05-09
来源:紫荆网

  文 | 紫荆研究院高级研究员 寒礁

  针对郭荣铿主持立法会内委会时恶意“拉布”,导致内委会停摆的情况,国务院港澳办和香港中联办发言人发表一系列声明,谴责其表现违反誓言,亦涉嫌公职人员行为失当。经过一段时间公开讨论,香港社会已经形成一些主流意见,如:“两办”发声是中央政府授权机构对香港事务行使监督权,是中央对港“全面管治权”的一种体现;中联办为中央授权专责处理香港事务的中央政府派出机构,不受基本法第二十二条有关规定约束;现任立法会内务委员会主席可继续行使权力,处理因选举主席出现过度延误而引致的问题,特别是重要和急切的事务;对郭荣铿等涉嫌公职人员行为失当,律政司应尽快予以起诉等。这些都是“两办”声明起到的积极正面效果。

  必须看到,郭荣铿之流决不会因为“两办”声明和香港社会的主流意见,就放弃政治“揽炒”,上述共识也不可能在较短时间内有效解决立法会的宪制性危机。 “两办”发声是中央授权机构对涉及中央与特区关系、对特区高度自治权落实情况依法提出的权力性监督意见,应依法得以落实,而不能变成“舆论性监督”。按照基本法,郭荣铿之流违反宪制性誓言的行为不属于立法会自身处理的事务,行政长官应履行“负责执行基本法”的职责,直接依据基本法第一百零四条宣告郭荣铿等丧失出任立法会议员的法定要求和条件,从而尽快从根本上破解当前立法会的宪制性危机。具体分析如下:

  一、违反宪制性誓言不适用基本法第七十九条

  有意见认为,议员资格存续与否属立法会事务,适用基本法第七十九条规定,即立法会议员如“行为不检或违反誓言而经立法会出席会议的议员三分之二通过谴责”,立法会主席即可宣告其丧失议员资格。这里所指的“誓言”是全部誓言,是对誓言的一般性规定。立法会议员誓言全文为:“本人就任中华人民共和国香港特别行政区立法会议员,定当拥护《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,效忠中华人民共和国香港特别行政区,尽忠职守,遵守法律,廉洁奉公,为香港特别行政区服务。”违反誓言全文中的任何部分,都可经“立法会出席会议的议员三分之二通过谴责”这一程序后,由立法会主席宣告其丧失议员资格。

  必须看到,在作出对违反誓言一般性禁止规定之外,基本法第一百零四条以及2016年全国人大常委会对该条法律的解释(该解释与基本法具有相同法律效力),对特区行政、立法和司法等高级公职人员的宣誓还作出了特殊性规定。第一百零四条规定:“香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区。”这是从宪制层面对誓言作出的特殊性要求。

  在适用法律时,既有一般性规定又有特殊性规定的情况下,应优先适用特殊性规定处理。郭荣铿之流恶意“拉布”瘫痪议会功能,阻止国歌法本地立法的行为,有违的是基本法第一百零四条规定的宪制性誓言,应优先适用基本法第一百零四条及其相关解释进行处理,而不是依据基本法第七十九条在立法会处理。

  二、基本法第一百零四条对立法会议员违反宪制性誓言的法律后果有明确规定

  全国人大常委会对香港基本法第一百零四条解释的第一条规定:“'拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区',既是该条规定的宣誓必须包含的法定内容,也是参选或者出任该条所列公职的法定要求和条件。”基本法中“就职”与“出任”是两个不同的法律概念。 “就职”是一个时点,而“出任”指的是时段,是“出来担任”该公职延续的全过程。违反了基本法第一百零四条所列宪制性誓言,也就不再具备基本法规定的出任议员的法定要求和条件了,当然应即时丧失议员资格。

  立法会是香港特别行政区重要的政权机构。郭荣铿等人恶意造成内委会停摆,企图瘫痪立法会,这已直接妨碍香港特别行政区政治体制的有效运作,冲击宪法和基本法确立的香港特别行政区的宪制秩序。国歌是国家的象征,《中华人民共和国国歌法》已于2017年11月4日列入基本法附件三,尽快完成该法的本地立法工作是香港特别行政区立法机关应尽的宪制责任,而郭荣铿之流却敌视国歌法,公然宣布反对在香港特别行政区使用国家象征。由此可见,郭荣铿之流的行为不只是违背了就职时所作的宪制性誓言,而且还造成其丧失了出任立法会议员这一公职的法定要求和条件。

  如果一名立法会议员已经不再拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法、不再效忠中华人民共和国香港特别行政区,却还可以继续担任依据基本法设立的香港特别行政区的立法会议员,这当然不符合基本法的立法原意。

  三、行政长官应依法宣布有违宪制性誓言的议员不再具备议员资格

  接下来的问题就是,应该由谁来宣布取消郭荣铿之流的立法会议员资格呢?基于前述分析,郭荣铿之流违反宪制性誓言,已由基本法第一百零四条明确规定为不具备出任立法会议员的法定要求和条件,不再需要由立法会依据基本法第七十九条进行处理。

  那么适合由谁来处理呢?基本法第四十八条第二款有明确规定:香港特别行政区行政长官行使的职权包括“负责执行本法和依照本法适用于香港特别行政区的其他法律”。 “负责执行本法”当然包括负责执行基本法第一百零四条的规定,因此,对于郭荣铿这种有违宪制性誓言的情况,应当由行政长官直接宣布褫夺其议员资格。

  四、中央政府在认定及处理特区立法会议员有违宪制性誓言问题上亦有法定权责

  2016年全国人大常委会对基本法第一百零四条所作解释第三条规定,“《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第104条所规定的宣誓,是该条所列公职人员对中华人民共和国及其香港特别行政区作出的法律承诺,具有法律约束力。宣誓人必须真诚信奉并严格遵守法定誓言。宣誓人作虚假宣誓或者在宣誓之后从事违反誓言行为的,依法承担法律责任。”

  郭荣铿之流敌视国歌法,反对在香港特别行政区使用国家象征,已经违反“效忠中华人民共和国”,有足够理由认为他们已经不再认同“一国”原则。根据宪法,中央人民政府是国家最高权力机关的执行机关;根据香港基本法第十二条规定,香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。中央人民政府依照宪法和基本法对香港特别行政区行使全面管治权,完全有权处理郭荣铿之流有违宪制性誓言的问题。中央人民政府可以自行处理,也可以根据基本法第四十八条第八款规定〔香港特别行政区行政长官行使下列职权:(八)执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令〕,向行政长官发出指令,由行政长官依据指令来处理相关问题。

  行政长官依法履行“负责执行基本法”之责,尽快依据基本法一百零四条,宣布违反宪制性誓言的立法会议员因不具备出任公职的法定要求和条件而离任,有利于进一步落实行政长官执行基本法的宪制性权力,更好体现基本法关于行政主导的立法原意;有利于基本法所规定的政治体制有效运作,破解当前立法会遇到的危机;有利于今后再次遇到类似宪制性问题时,可依据基本法有效处置。

[责任编辑:蒋璐]
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